Die politische Positionierung der Forstverwaltungen in Deutschland -Analyse der Selbst- und Fremdbilder forstpolitischer Akteure anhand ausgewählter Konfliktprozesse

Institut für Forstpolitik, Universität Freiburg; Az.: 5V/02 f

Zielsetzung:

Die vorliegende Untersuchung analysiert die forstpolitische Positionierung der öffentlichen Forstverwaltungen in Deutschland. Anhand verschiedener Konfliktprozesse werden die relevanten Selbst- und Fremdbilder von Forstverwaltungsmitarbeitern und den entsprechenden Konfliktgegnern gegenübergestellt. Es wird der Frage nachgegangen, welche Unterschiede in der Wahrnehmung der Positionierung in den Konflikten bestehen und worauf die Differenzen beruhen. Auf der Grundlage mehrerer theoretischer Ansätzen sollen aus den Analyseergebnissen politikwissenschaftlich fundierte Vorschläge einer Modifizierung der forstpolitischen Strategien der Forstverwaltungen abgeleitet werden.

Methoden:

Die historische Entwicklung und die aktuellen Strukturen der Forstbehörden in Deutschland werden beschrieben und die umfangreichen Kompetenzen, welche die Landesforstverwaltungen bei ihrer Aufgabenwahrnehmung besitzen, werden skizziert. Es wird die These formuliert, dass durch veränderte Rahmenbedingungen verstärkt Konflikte zwischen den einzelnen forstpolitischen Akteuren auftreten und dass sich die Wahrnehmung ihrer Einflussmöglichkeiten innerhalb der politischen Arena verändert. Zur Analyse der Fremd- und Selbstbilder der Forstverwaltungen in Hinblick auf ihre politische Positionierung werden zunächst die Dimensionen der Politikanalyse geklärt, der Untersuchungsgegenstand eingegrenzt und mit Hilfe eines behördenorientierten Politikmodells die zentralen Zusammenhänge des politischen Positionierungsprozesses vorgestellt. Fragen zur Wahrnehmung der Vertretungsverhältnisse und der Existenz einer einheitlichen forstverwaltungsinternen Linie werden auf der Grundlage des Principal-Agent-Ansatzes bzw. der Organisationskulturforschung erörtert.
Mit Hilfe sozialpsychologischer Theorien wird die grundsätzliche Bedeutung von Selbst- und Fremdbildern für die politische Positionierung dargestellt. Verhaltenstheoretische Ansätze, mit denen die Strategien der Forstverwaltungsmitarbeiter im Umgang mit dem politischen Gegner erklärbar sind, werden zur Formulierung weiterführender Hypothesen herangezogen. Bei der Analyse der im Politikfeld einer Forstverwaltung stattfindenden manifesten Konflikte werden i.d.R. nur Beziehungen und Prozesse betrachtet, in denen sich Gruppen mit gegensätzlichen Interessen bei bestimmten Problemlösungen gegenüberstehen. Wissenschaftliche Untersuchungen über verschiedene forstliche Problemfelder werden herangezogen, um die allgemeinen Veränderungen der Rahmenbedingungen im Politikfeld Forstwirtschaft aufzuzeigen und damit Hinweise auf Verhaltenswechsel der beteiligten Akteure zu erkennen und Erklärungspotentiale für das Entstehen bzw. die Ausweitung von Konfliktprozessen zu gewinnen.

Die Strukturierung von Interessen und Machtverhältnissen sowie der Verlauf des Konflikthandelns werden analysiert und weitere Hypothesen formuliert. Die Untersuchungsmethoden stammen aus dem Bereich der empirischen Sozialforschung. Insgesamt bildeten 47 leitfaden-
gestützte problemzentrierte Interviews den Schwerpunkt der empirischen Datenerhebung. Die Befragung der Forstverwaltungsmitglieder beschränkte sich dabei auf die mit forstpolitischen Aufgaben beauftragten und vertrauten Personen in leitenden Positionen der oberen (z.B. Forstdirektionen) und obersten Forstverwaltungseinheiten (Ministerien) in fünf ausgewählten Bundesländern, die als Organisationsprinzip eine Einheitsforstverwaltung aufwiesen. Die Auswahl der Konfliktgegner erfolgte im Anschluss an die Befragung der einzelnen Forstverwaltungsmitglieder und bestand in der Regel aus leitendenden Mitarbeitern der jeweiligen Organisationen. Die Vorortinterviews wurden durch fünf Telefoninterviews mit Vertretern der jeweiligen Landtagsfraktionen ergänzt. Die Auswertung der Daten orientierte sich an der Methode der qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring und wurde mit Hilfe einer Analysesoftware durchgeführt. Die problemzentrierten Interviews wurden durch eine Portfolioanalyse erweitert. Diese eignete sich einerseits zur Beschreibung der Durchsetzungsfähigkeiten und der Prioritätensetzung der einzelnen Akteure innerhalb der Konfliktfelder und andererseits zur Ableitung einer Strategie für eine erfolgreiche, mittelfristig ausgerichtete (politische) Positionierung der Forstverwaltungen.

Ergebnisse:

Da die politische Positionierung von Akteuren immer auf bestimmten sozialen bzw. individuellen Orientierungen und Werten aufbaut, wird zunächst das Wertesystem der interviewten Personen sowie ihr Grundverständnis von Politik und ihre allgemeine Wahrnehmung von forstpolitisch aktiven Personen bzw. Gruppen vorgestellt. Die Meinungen der Forstverwaltungsmitglieder und der anderen befragten Akteure werden vergleichend unter den Aspekten Konfliktgegenstand, Durchsetzungskompetenz, Priorität der Konflikte, Verfügbarkeit von Informationen, Konfliktschärfe, Relevanz personenbedingter Faktoren und Konfliktlösungsmöglichkeiten gegenübergestellt. Mit deutlichem Abstand nennen die Forstbeamten die Konflikte mit den Naturschutzakteuren am häufigsten. Es folgen die Auseinandersetzungen mit den Akteuren aus den Bereichen Ministerialbürokratie, Personalvertretung, Waldbesitz und Holzwirtschaft. Prinzipiell zeigt sich, dass sich eine Vielzahl von Mitgliedern der Forstverwaltungen („Bewahrer“) sehr häufig an alten Strukturen festhalten, sich gegenüber politischen Notwendigkeiten verschließen und hauptsächlich äußere Umstände für Misserfolge ihrer Verwaltung verantwortlich machen. Ihnen steht die Gruppe der „Reformer“ gegenüber, die sich motiviert für eine aktive Verbesserung der politischen Einflussnahme der Forstverwaltung einsetzen. In einer Zunahme von Konflikten aufgrund gestiegener gesellschaftlicher und ökonomischer Veränderung, sehen viele Verwaltungsmitglieder offensichtlich eine Gefährdung ihrer Autonomie bei der Waldbewirtschaftung und einen wichtigen Grund für die fehlende Einheitlichkeit der Meinungen ihrer Mitarbeiter. Den Mitgliedern der Forstverwaltungen fällt aufgrund veränderter Rahmenbedingungen innerhalb der Forstwirtschaft und komplexer Machtstrukturen in der politischen Arena eine Orientierung schwer. Bei der Austragung der Konflikte ist nur eine geringe Zahl relevanter Akteure involviert. Da die wenigen aktiven Forstpolitiker stets im Auftrag ihrer sozialen Organisation handeln, scheint für das Verständnis der Prozesse sozialer Konflikte die Kenntnis der Umfeldbedingungen (externe Effekte) und das Verstehen des „policy-orientierten Lernenprozesses“ entscheidend zu sein. Die Austragung der sozialen Konflikte führt aufgrund einer Vermeidungsstrategie von Seiten der Forstbeamten zwar nur selten zur Eskalation, aber ein darüber hinausgehendes Engagement zur Versachlichung (Rationalisierung) der Konflikte kann ebenfalls nicht nachgewiesen werden. Sowohl das Verhindern von Eskalationen als auch das Fehlen von intensiven Bestrebungen zur Versachlichung bezeugt eine sehr gering ausgeprägte (forst)politische Aktivität der Gesamtverwaltung. Das vor allem bei der Gruppe „Bewahrer“ ausgeprägte Harmoniedenken blockiert wahrscheinlich das Bemühen der „Reformer“ um eine aktive politische Positionierung. Beide Gruppen streben zwar ein einheitliches Auftreten an, aber die „Reformer“ aus strategischen Gründen, die „Bewahrer“ primär aus Harmoniegründen. In den drei Konfliktfeldern Naturschutz, Ministerialbürokratie und eigene Personalvertretung sind durchaus häufig emotional sehr aufgeladene und von Machtkämpfen geprägte Rangordnungskonflikte bzw. Herrschaftskonflikte zu beobachten. Als Folgerung für die politische Positionierung der Forstverwaltungen werden formuliert:

• Die Forstverwaltungen müssen sich aktiv forstpolitisch positionieren
• Der Schlüssel zum Erfolg liegt in der Regelung der internen Herrschaftskonflikte
• Politikprofis werden benötigt
• Konzentration auf Kernkompetenzen und Variation der politischen Instrumente
• Auf die Politik kommt es an: die Zukunft der öffentlichen Forstverwaltungen hängt von ihrer Unverzichtbarkeit aus Sicht der Regierung ab.
• Positionierung durch eine neue strategische Ausrichtung der Forstpolitik mit den Optionen
  - Segregationsmodell:
  Auflösung der Verbundverwaltung und deren Trennung in einen hoheitlichen und einen unternehmerischen Teil
  - partizipatives Integrationsmodell:
  Verstärkung der forstpolitischen Aufgabe innerhalb der Verbundverwaltung

Aus dieser Positionierung lassen sich schließlich die künftigen Verhaltensstrategien gegenüber den bisherigen Konfliktgegnern ableiten.